Miur AFAM

Con la presente nota questo Ministero intende fornire alle università una sintetica notizia su una forma di finanziamento delle opere pubbliche che è già largamente nota ed utilizzata nei Paesi europei. In Italia il ricorso ad essa è stato finora sporadico; si ritiene peraltro che le Università, a causa della autonomia amministrativo contabile e della possibilità di adottare procedimenti relativamente più brevi in tema di appalto di opere pubbliche, segnatamente nella parte che precede la gara di appalto, possano costituire un utile banco di prova per la nuova tecnica.

1) Nozione di Finanza di Progetto

per "Finanza di Progetto", oppure "Project Financing" nella terminologia inglese, si intende una tecnica di analisi e finanziamento di iniziative economiche nella quale l’attenzione del finanziatore viene concentrata prevalentemente, se non esclusivamente, sulle previsioni di ricavi generati a medio-lungo termine dell’iniziativa stessa, anziché sull’esistenza e sulla consistenza di garanzie tradizionali (ipoteche, pegni, fidejussioni, garanzie dello Stato).

In altre parole in una operazione di Finanza di progetto "pura", il rimborso dei finanziamenti sarà possibile solo se si realizzano puntualmente le previsioni iniziali di costi e ricavi dell’iniziativa in questione, non essendo disponibili per la banca altre forme di protezione efficaci (è possibile riscontrare tuttavia anche forme "intermedie" di Finanza di Progetto).

I benefici principali della Finanza di Progetto consistono nella possibilità di raccogliere presso le banche, ove per una iniziativa risulti possibile effettuare delle previsioni di costi e ricavi ragionevolmente attendibili, finanziamenti di importo anche molto elevato, sia in assoluto (recentemente in Italia si è arrivati a quasi 2.000 mld di lire di finanziamenti a favore di una singola iniziativa), sia in valore percentuale sul fabbisogno di investimento necessario (fino all’ 85% del fabbisogno), riducendo al minimo l’apporto finanziario diretto e i rischi a carico dei promotori pubblici o privati di tale iniziativa.

In un certo senso, con una operazione di Finanza di Progetto una iniziativa economica "si finanzia da sola", poiché diventa possibile raccogliere presso le banche o altri investitori la maggior parte dei fondi necessari alla realizzazione della stessa.

La tecnica della Finanza di Progetto è stata utilizzata recentemente in Italia per iniziative nel settore privato, soprattutto per la produzione di energia elettrica, ottenendo risultati di grande rilievo. La possibilità, da molte parti auspicata, di applicare tale tecnica di finanziamento al settore dei servizi e delle opere pubbliche dipenderà dalla possibilità di effettuare, anche per iniziative in tali settori, delle previsioni attendibili sui tempi e costi di investimento iniziale, sui costi di gestione e sui ricavi.

2) Aspetti formali

In una operazione di Finanza di Progetto, l’iniziativa economica in esame, sia essa una iniziativa di natura privata o una iniziativa di interesse pubblico, viene considerata dalla banca come una impresa vera e propria, con i propri costi di investimento, i propri costi e ricavi di gestione, il proprio capitale, i propri debiti, i propri amministratori e i propri bilanci.
Competerà alle Università, nell’ambito della propria autonomia, individuare la forma organizzativa migliore per rispondere a questa esigenza, ricorrendo eventualmente, previa modifica del proprio Statuto, anche alla costituzione di Società di Progetto.

3) Aspetti sostanziali

L’entità dei finanziamenti che le banche potranno rendere disponibili alla Società di Progetto sarà direttamente proporzionale alla entità dei flussi di cassa netti derivanti dalla gestione dell’iniziativa, ovvero alla entità dei ricavi di gestione e delle eventuali altre entrate, una volta detratti i costi di gestione, le imposte e gli eventuali altri oneri.

Nel settore delle infrastrutture e delle opere pubbliche può accadere, per fattori connessi alla natura stessa dell’opera oppure per effetto di decisioni di tipo politico (ad esempio sui livelli tariffari), che tra l’entità dell’investimento richiesto inizialmente e l’entità dei flussi di cassa disponibili per il pagamento di interessi e il rimborso dei debiti non esista un rapporto di proporzionalità adeguato.

Chiaramente, ciò non significa che la realizzazione dell’opera in questione non possa risultare opportuna ed anche economicamente vantaggiosa per la collettività (come potrebbe essere evidenziato attraverso una analisi di tipo costi-benefici). Ciò che si verifica tuttavia, in molti casi di opere infrastrutturali, è che i benefici generati dalla realizzazione dell’opera non si riflettono necessariamente in ricavi veri e propri.

I benefici della Finanza di Progetto si manifestano in questo caso nella minimizzazione e/o in un impiego più efficiente dei contributi dello Stato, rispetto ad una situazione in cui lo Stato si dovesse fare carico direttamente (previo aumento delle imposte o aumento del debito pubblico) della totalità del fabbisogno finanziario per la realizzazione delle opere.

Se la programmazione e la progettazione dell’opera è stata effettuata correttamente, nel lungo termine tali esborsi dello Stato, dovrebbero trovare riscontro in una maggiore crescita economica, determinandosi così una "chiusura del cerchio" per lo Stato anche sul piano finanziario.

Più in generale, attraverso la Finanza di Progetto è possibile in molti casi sviluppare delle nuove sinergie tra settore privato e settore pubblico, attraverso forme di collaborazione articolate, che consentano di responsabilizzare maggiormente ciascuna parte pubblica e privata rispetto a determinate attività e ruoli, e di ottimizzare l’impiego di conoscenze, esperienze, risorse finanziarie, nell’interesse ultimo della collettività.

4) Settori applicativi

I settori applicativi della Finanza di Progetto sono teoricamente illimitati, una volta che sia rispettata la condizione fondamentale della esistenza di una ragionevole certezza delle previsioni di costi e ricavi della Società di Progetto.

Nel settore dell’Università e della Ricerca Scientifica, nonché dei servizi agli studenti, ai ricercatori e ai docenti, è possibile individuare una serie di iniziative che potrebbero prestarsi alla applicazione della Finanza di Progetto.

Tali iniziative, che presentano peraltro caratteristiche molto diverse tra di loro, potrebbero comprendere ad esempio:

• costruzione e gestione di spazi adibiti a parcheggi (sulla base dei ricavi diretti);
  
• costruzione e gestione di immobili e altre strutture adibite all’ospitalità (sulla base dei ricavi diretti);
  
• costruzione e gestione di immobili utilizzati per laboratori e aule (con probabile necessità di integrazione dei ricavi);
  realizzazione e gestione di centri elaborazioni dati e/o servizi di informatica individuale (sulla base dei ricavi diretti).
  
• La credibilità delle previsioni finanziarie effettuabili in relazione a ciascuna iniziativa costituirà il criterio comune e fondamentale sulla base del quale le banche e gli eventuali altri investitori privati valuteranno le iniziative ai fini dell’impiego della Finanza di Progetto.
  5) Conclusioni

L’obiettivo della presente nota illustrativa è principalmente quello di fornire una esposizione il più possibile chiara, seppure molto generale, dello strumento della Finanza di Progetto e delle condizioni necessarie per l’utilizzazione di tale strumento.

I benefici, non solo in termini di contenimento della spesa pubblica, che potrebbero derivare allo Stato da una applicazione selettiva di tale strumento nel settore dell’Università e della Ricerca Scientifica, nonché in altri settori delle opere e dei servizi pubblici, appaiono significativi, come confermato anche da recenti esperienze estere.

Il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica ritiene che l’effettivo impiego dello strumento descritto possa rivestire grande importanza strategica nel settore delle opere pubbliche di interesse universitario.

Con la presente nota, oltre ad illustrare sinteticamente le caratteristiche della Finanza di Progetto, si invitano le Università che ritengano di trovarsi nelle condizioni obiettive per poter utilizzare tale strumento, di proporsi come "casi di studio" che consentano la sperimentazione di questo nuovo sistema di finanziamento di opere pubbliche.

La realizzazione della sperimentazione sarà per ora ristretta a un limitato numero di casi, che presentino le condizioni più vicine a quelle ottimali per una finanza di progetto il più possibile "pura".

Resta inteso che in questi casi, pur nell’ambito delle limitate risorse disponibili, può essere giustificato l’intervento finanziario dello Stato al fine di riconciliare il profilo economico (costi-benefici) e il profilo finanziario (flussi di cassa) delle opere da realizzare.

Le Università interessate potranno presentare una richiesta, corredata da una sintetica e puntuale relazione, con allegata documentazione (ad esclusione dei progetti) entro il 15 luglio p.v..

Gli Atenei prescelti per la sperimentazione saranno interpellati dal Dipartimento per gli Affari Economici per una più precisa e concreta messa a punto del progetto. e per una reciproca verifica della praticabilità del medesimo.