Miur AFAM

I risultati della riforma degli ordinamenti didattici
(1) La riforma degli ordinamenti dei corsi di studio universitari, avviata dieci anni fa con il primo regolamento sull'autonomia didattica (D.M. 3 novembre 1999, n. 509), ha dato avvio a un processo di profondo cambiamento delle caratteristiche dell'offerta formativa orientato al conseguimento di due obiettivi prioritari:

• la convergenza del nostro sistema di formazione superiore verso quello degli altri Paesi europei, nell'ottica della costruzione dello "Spazio europeo dell'istruzione superiore" (Dichiarazione dei Bologna), migliorando, altresì, la mobilità interna e internazionale degli studenti;
• il miglioramento dell'efficienza ed efficacia del sistema della formazione universitaria, caratterizzato da uno strutturale, elevato, numero di fuori corso e di abbandoni e da una elevata sotto-occupazione dei laureati, a causa di una formazione non sempre coerente con esigenze del mercato del lavoro.

(2) Con la riforma si intendeva inoltre contrastare la progressiva diminuzione del tasso di passaggio dalla scuola all'Università registrato nel corso degli anni '90 (dal 79,9% del 1991/92 al 61,3% del 1999/2000), proprio nella fase in cui lo sviluppo di una economia della conoscenza richiedeva piuttosto l'ampliamento del numero di giovani in possesso di una formazione di livello universitario.

(3) Lo strumento strategico scelto per dare attuazione a tale percorso è stato quello dell'autonomia didattica degli Atenei. Soltanto l'autonomia didattica, unitamente alle "altre autonomie" (scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile), è infatti in grado, se ben utilizzata, di consentire:

• l'utilizzo efficiente delle risorse pubbliche, attraverso la competizione per l'acquisizione delle stesse, fondata sulla qualità della propria offerta formativa;
• l'efficacia dei percorsi formativi, progettati autonomamente dagli Atenei nell'ambito della Classi dei corsi di studio (definiti con appositi DD.MM.), in modo, da un lato, di valorizzare le diverse competenze presenti in ciascun Ateneo e, dall'altro, di permettere la progettazione di percorsi di studio correlati agli "sbocchi professionali" (v. art. 11, c. 4, del D.M. n. 270/2004).

(4) La concreta attuazione della riforma, seppure affinata dai correttivi introdotti nel corso degli ultimi anni, non ha finora prodotto tutti i risultati attesi. Infatti, come evidenziato, da ultimo, dal IX rapporto sullo stato del sistema universitario presentato dal CNVSU:

• a una prima fase di ripresa del "tasso di passaggio" dalla scuola superiore all'Università (61,3% nel 1999/2000; 74,5% nel 2002/03), sta seguendo una fase di diminuzione (68,5% nel 2006/07), cosicché il numero totale degli ingressi nel sistema universitario è cresciuto di circa l'8% dall'avvio della riforma (284.142 nell'a.a. 2000/2001, 308.185 nell'a.a. 2006/2007 e 307.146 nell'a.a. 2007/2008);
• le mancate iscrizioni al II anno (tasso d'abbandono) oscillano attorno al 20%, che è lo stesso livello del periodo pre D.M. 509/1999;
• il 79,6% degli immatricolati sceglie di iniziare il proprio percorso formativo nella regione di residenza (nell'a.a. 2000/2001 tale percentuale era pressoché identica, 80,3%);
• solo l'1,3% degli studenti decide di partecipare a programmi di mobilità internazionale, percentuale ancora molto lontana dall'obiettivo del 10%, stabilito in sede Europea (Socrates II);
• gli studenti fuori corso sono in costante aumento dall'avvio della riforma e tale aumento appare in accelerazione; la percentuale dei fuori corso era pari al 31,5% del totale nell'a.a. 2006/2007, contro il 29% nell'a.a. 2005/2006; corrispondentemente diminuisce la percentuale dei laureati (di primo livello) entro la durata normale del corso (cd. laureati regolari), che dal 34,8% del 2005, è scesa, nel 2007, al 29,9%.
• il tasso di passaggio dalla laurea alla laurea magistrale è quasi del 60%, con i valori più elevati proprio in discipline, come Ingegneria (83%), nelle quali era lecito attendersi l'acquisizione di una formazione di primo livello più direttamente finalizzata a ottenere un titolo immediatamente spendibile sul mercato del lavoro.

(5) Nello stesso periodo sono invece fortemente aumentate le dimensioni dell'offerta formativa universitaria e i costi sostenuti dal sistema universitario, anche a causa della proliferazione delle sedi decentrate, che hanno oggi raggiunto un numero estremamente elevato e difficilmente sostenibile, atteso tra l'altro il fatto che in oltre 70 sedi è attivo un solo corso di studio e in ulteriori 30 ne risultano attivati solo 2, come evidenziato nel predetto rapporto del CNVSU. Dal 2001 al 2006 la spesa totale, in termini reali, del sistema universitario statale è aumentata del 19,8% e l'aumento è stato del 23,4% con riferimento alle sole spese di personale e di funzionamento . A fronte dei risultati dei processi formativi appena esposti appare difficile sostenere che questo aumento costituisca una risposta efficiente alle esigenze di miglioramento qualitativo dell'offerta didattica o di incremento della sua attrattività. Sembra anzi che l'aumento risponda a logiche interne di sviluppo degli atenei o di loro diffusione territoriale senza un reale riscontro positivo in termini di risultati conseguiti. E' invece necessario incentivare le Università a dimensionare la propria offerta didattica secondo principi di qualità e sostenibilità.

(6) Ancora nell'anno accademico 2008/2009, malgrado i reiterati tentativi di contenimento dell'offerta formativa, dalla Banca dati dell'offerta formativa (sezione Off.F ) risultano attivati 5.587 corsi di studio. Considerando i soli corsi aperti alle immatricolazioni "pure" (cioè corsi di I livello e cicli unici), nel corrente a.a. 2008/2009 si contano in totale 3.214 corsi, con un aumento di circa il 32% rispetto ai 2.444 corsi attivi prima della riforma del 2000/01 (tra questi risultavano peraltro compresi 968 diplomi universitari e 21 scuole dirette a fini speciali). Va comunque rilevato che i dati relativi all'a.a. 2009/2010 sembrano indicare una prima diminuzione dei corsi di studio che le Università intendono attivare; nella Banca dati dell'offerta formativa relativa a tale anno risultano complessivamente inseriti alla scadenza del 15 giugno 4.842 corsi di studio, con una diminuzione del 13,33% rispetto allo scorso anno. Questo processo va incentivato ed accelerato.

(7) L'offerta formativa universitaria effettiva non è d'altro canto misurata soltanto dai corsi di studio, ma anche dei diversi percorsi formativi (curricula), nei quali tali corsi vengono articolati, e della gamma di insegnamenti impartiti presso gli stessi. Nella Banca dati dell'offerta formativa risultano attivi, per l'a.a. 2008/2009, come detto, 5.587 corsi di studio, ma 8.259 percorsi formativi effettivi (corsi di studio più curricula); contrariamente a quanto è avvenuto per i corsi di studio, il numero dei curricula inseriti nella Banca dati rispetto allo scorso anno è sceso solamente di 114 unità (-1,38%); ciò significa che, mediamente, nell'a.a. 2008/2009 circa il 48% dei corsi attivati contiene al proprio interno almeno 2 curricula, tale percentuale è salita a oltre il 68% nell'a.a. 2009/2010.

(8) Più in generale, la riforma ha comportato una rilevante moltiplicazione degli insegnamenti. In attesa di disporre di dati aggiornati al riguardo, che potrebbero anche indicare un parziale ridimensionamento del fenomeno, si deve rilevare che gli insegnamenti attivati nell'a.a. 2006/2007 erano 180.001, circa il 55% in più rispetto all'a.a. 2001/2002, nel quale il numero di insegnamenti attivi era 116.182 .

(9) Alla proliferazione delle sedi, dei corsi di studio, dei curricula e degli insegnamenti ha fatto riscontro un incremento significativo del numero dei docenti di ruolo (+20%: da 51.191 nel 2000 a 61.685 nel 2008), pari a due volte e mezzo l'aumento delle immatricolazioni. Si è inoltre verificato un sensibile aumento del numero dei professori a contratto, esterni ai ruoli universitari. Escludendo gli incarichi per attività didattiche integrative, i professori a contratto sono cresciuti del 67% tra l'a.a. 2001/2002 (20.848) e l'a.a. 2007/2008 (34.726) . Un numero tanto elevato e una crescita così significativa nell'arco di pochi anni sembrano indicare un vero e proprio stravolgimento della natura stessa dell'insegnamento a contratto, al quale si deve fare ricorso soprattutto per acquisire competenze specifiche normalmente non presenti nei ruoli universitari.

Le Linee guida del Governo per la razionalizzazione e la qualificazione dell'offerta formativa.

(10) L'art. 2 ("Misure per la qualità del sistema universitario") del decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1, ha previsto, a decorrere dal 2009, che una parte delle risorse rese disponibili sul fondo di finanziamento ordinario delle Università statali sia ripartita "al fine di….migliorare l'efficacia e l'efficienza nell'utilizzo della risorse" con riferimento anche all'offerta formativa delle stesse; d'altra parte, l'art. 66, comma 13, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ha, fra l'altro, previsto una partecipazione molto incisiva del sistema universitario statale agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica.

(11) Come evidenziato nelle Linee guida del Governo sull'Università, "il miglioramento dell'offerta formativa e il risanamento del sistema sono strettamente connessi, perché diseconomie e mancanza di progetti ben definiti incidono negativamente su entrambi". Si ritiene pertanto necessario adottare apposite misure che, pur nel rispetto dell'autonomia universitaria, consentano di conseguire i seguenti tre obiettivi:

• A) la determinazione dell'offerta formativa effettivamente sostenibile tramite la definizione di più adeguati parametri quantitativi ;
• B) l'eliminazione degli ostacoli organizzativi e formali alla libera circolazione degli studenti;
• C) l'assicurazione che le Università eroghino un'offerta formativa qualificata, in coerenza con la Dichiarazione di Bologna e con l'Agenda di Lisbona.

(12) Nell'allegato alla presente ministeriale si illustrano quindi i principi e i contenuti generali degli interventi che questo Dicastero intende attuare, al fine di conseguire questi obiettivi (la Tabella finale riassume gli interventi e gli strumenti previsti). L'effettiva attuazione di tali interventi richiederà tempi differenziati in relazione allo strumento normativo o amministrativo che dovrà essere utilizzato al riguardo. Le Università, peraltro, possono fin d'ora mettere a punto l'offerta formativa per l'a.a. 2010/2011 tenendo presenti gli obiettivi qui esposti, anche valutandone attentamente le implicazioni per quanto riguarda la prosecuzione dell'attività nelle sedi decentrate. Requisiti e caratteristiche delle sedi decentrate, anche ai fini di quanto previsto dall'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge n. 1/2009, costituiranno l'oggetto di appositi imminenti interventi ministeriali, come previsto nelle Linee Guida.

(13) A chiarimento di quanto segue, si fa presente che gli interventi di cui ai paragrafi 26-38, 44 e 45 dell'allegato, che sono più direttamente finalizzati a conseguire una significativa riduzione del numero dei percorsi formativi non essenziali e alla conseguente riduzione della spesa in relazione alle risorse disponibili, troveranno inizialmente applicazione solamente per le Università statali, con le modalità ivi indicate . Allo stesso modo troverà inizialmente applicazione per le sole Università statali quanto indicato al paragrafo 57 dell'allegato in relazione all'attuazione del predetto art. 2 della legge n. 1/2009.

(14) I restanti interventi previsti (vedi i paragrafi 47, 52 e 56), i quali incidono più direttamente sull'organizzazione delle attività didattiche degli studenti o investono questioni generali di sistema, troveranno applicazione invece nei riguardi di tutte le Università, statali e non statali, ivi comprese le Università Telematiche .

(15) L'obiettivo generale degli interventi qui illustrati è quello di coniugare la razionalizzazione con una maggiore qualificazione dell'offerta formativa universitaria. Questi interventi, se da un lato intendono porre rimedio ad alcune disfunzioni che si sono verificate in sede di applicazione della riforma, sono stati infatti concepiti nella prospettiva di giungere in tempi ragionevolmente rapidi, come affermato nelle Linee guida del Governo e in linea con gli impegni assunti in sede europea, a modalità di accreditamento dei corsi di studio di tutte le Università che dovranno farsi carico di garantire il valore sostanziale dei titoli rilasciati.